一、耕地占补平衡与全域土地整治的关联

耕地占补平衡与全域土地整治是耕地保护制度的两大核心抓手，二者通过“空间统筹+质量提升”形成政策合力，共同构建耕地保护长效机制：

目标一致性

数量平衡：占补平衡要求“占多少、补多少”，全域土地整治通过农用地整理（如撂荒地复垦、未利用地开发）和建设用地复垦，为补充耕地提供空间来源。

质量提升：占补平衡强调“占优补优”，全域整治通过土壤改良、灌排设施配套等措施，将低效耕地升级为高标准农田，确保新增耕地质量不低于被占用耕地。

生态协同：全域整治统筹农田生态修复（如建设生态沟渠、植被缓冲带），减少面源污染，与占补平衡的“产能稳定”要求形成互补。

实施路径互补

全域土地整治是占补平衡的主要实施载体，通过系统性整治激活“沉睡”土地资源，将碎片化耕地集中连片，提升补充耕地的规模化、集约化水平。占补平衡为全域整治提供政策激励，例如补充耕地指标跨省调剂收益可用于乡村振兴，反哺整治资金投入。

二、政策实施要点

（一）管理范围全覆盖

统一纳入占补平衡管理

将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入占补平衡管理，明确补充责任主体（占用者自补或政府统筹）。禁止“虚假补充”，严禁将生态脆弱区、25度以上陡坡地等开垦为耕地。

强化质量验收与监管

新增耕地需通过土壤检测、产能核定等程序，确保质量等级不低于被占用耕地，并纳入耕地质量等别动态监测。建立“先补后占”机制，整治后的耕地需通过国土变更调查和验收方可用于指标核销。

（二）实施路径创新

全域整治统筹实施

农用地整理：优先恢复平原区优质耕地，将零散耕地“小块并大块”，配套田间道路、灌溉设施，提升规模化经营能力。

建设用地整理：腾退农村宅基地、工矿废弃地复垦为耕地，节余指标可跨省流转，收益反哺农村基建。

生态修复：修复退化农田，建设农田防护林网，减少水土流失，保障耕地生态功能。

政策工具协同

指标调剂：省域内补充耕地指标可调剂使用，优先保障粮食主产区需求；跨省调剂收益用于乡村振兴。

激励机制：对超额完成耕地恢复任务的地区给予财政奖励，鼓励社会资本参与整治（如允许3%流转面积开发文旅项目）。

（三）保障机制

责任分级落实

中央统筹总量管控，省级负总责，市县抓落实，建立“以补定占”机制，以省域耕地净增加量确定次年非农建设占用规模上限。落实“田长制”，压实地方政府和村级组织监管责任。

群众权益保障

整治方案需经村民议事决策，保障农民知情权、参与权和补偿权益，严禁强制搬迁或合村并居。对耕作层剥离再利用、生态补偿等环节明确补偿标准，激发农民积极性。

三、政策突破与挑战

突破性举措

“大占补”改革：将农业结构调整（如园地、林地恢复）纳入占补平衡，拓宽补充耕地来源。

生态型补充耕地：探索盐碱地、矿山废弃地等非传统资源开发，同步修复生态。

现实挑战

质量监管难度大：部分补充耕地存在“重数量轻质量”倾向，需强化验收与后期管护。利益协调复杂：跨区域指标调剂易引发地方保护主义，需完善定价机制和利益分配规则。

耕地占补平衡与全域土地整治的深度融合，标志着我国耕地保护从“被动补救”转向“主动治理”。通过“数量管控+质量提升+生态修复”三位一体模式，既能守住耕地红线，又能激活土地要素价值，为粮食安全与乡村振兴提供双重保障。未来需进一步细化质量监管标准、优化跨区域调剂机制，推动政策落地见效。